Non cumul des mandats : si c’était si simple…

Au cours de l’actuelle campagne de l’élection présidentielle, il ne se passe pas un jour sans qu’apparaisse une nouvelle idée tant l’imagination de nos candidats est prolixe. Cette nouvelle idée, qui prend souvent la forme d’un slogan, raisonne plus ou moins harmonieusement à nos oreilles, selon nos sensibilités.

Former les demandeurs d’emploi, faire payer les riches, acheter français, refuser le cumul des mandats,… sont quelques idées parmi d’autres du printemps 2012.

Loin de moi le projet de reprendre chacune d’elles dans ce billet afin de démontrer qu’entre l’idée/slogan et sa mise en œuvre… il y a souvent un long chemin semé d’obstacles en tous genres.

Je m’attarderai simplement aujourd’hui sur le non cumul des mandats qui fait l’objet d’un rapport récent rédigé par François-Noël Buffet et Georges Labazée au nom de la délégation sénatoriale aux collectivités territoriales et à la décentralisation.

Dans notre pays, et en dépit d’une législation pour le moins abondante, le cumul des mandats est, en pratique, la règle pour l’immense majorité des parlementaires. Ainsi, au 1^er janvier 2012, seuls 96 députés (sur 577) et 76 sénateurs (sur 348) n’exerçaient pas d’autre mandat.

Il serait impossible de citer ici toutes les lois qui régissent le cumul des mandats et des fonctions (lois promulguées depuis le début des années 80 et la décentralisation) car ce billet deviendrait vite soporifique.

Ajoutons à la réglementation les multiples rapports parlementaires traitant de ces questions et les nombreuses propositions de lois (plus d’une quinzaine depuis 2002) déposées sur les bureaux des assemblées parlementaires.

Il est très difficile (et fastidieux) de dresser un tableau des incompatibilités des différentes fonctions sauf à le faire de manière très schématique comme ci-dessous… afin que vous ne m’abandonniez pas avant la fin de ce billet.

Les cumuls formellement interdits (liste non exhaustive)

• Ministre et parlementaire (en vertu de la séparation des pouvoir selon l’article 23 de la Constitution) mais le parlementaire retrouve automatiquement son siège lorsque ses fonctions ministérielles prennent fin ;
• Député et sénateur (au nom du bicamérisme) ;
• Député ou sénateur et représentant au Parlement européen, membre du Conseil constitutionnel, membre du Conseil économique, social et environnemental, magistrat, président ou membre de conseil d’administration, directeur général et de directeur général adjoint dans les entreprises nationales et établissements publics nationaux, conseil auprès de ces entreprises ou établissements ;
• Représentant au Parlement européen et conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, conseiller général, conseiller de Paris ou conseiller municipal d’une commune de plus de 3 500 habitants ;
• Être membre de plusieurs conseils municipaux, conseils généraux ou conseils régionaux.

Il convient de noter que certaines listes de fonctions incompatibles avec les mandats locaux demandent à être actualisées puisqu’on y trouve encore les inspecteurs des instruments de mesure, les ingénieurs en chef chargés de la direction d’un établissement du service des manufactures de tabac, et d’autres fonctions disparues depuis longtemps. Ces listes sont incomplètes puisqu’elles mentionnent seulement certaines autorités administratives indépendantes (HADOPI, CSA, CNIL,…) alors que la logique voudrait que toutes les AAI soient concernées par ces incompatibilités.

Les cumuls limités

• Député ou sénateur et titulaire de plus d’un mandat local parmi les suivants : conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse conseiller général, conseiller de Paris, conseiller municipal d’une commune d’au moins 3 500 habitants ;
• Interdiction de cumuler plus de deux mandats électoraux parmi les suivants : conseiller régional, conseiller à l’assemblée de Corse, membre du conseil exécutif de Corse, conseil général, conseiller de Paris, conseiller à l’assemblée de Guyane, conseiller à l’assemblée de Martinique, conseiller municipal.

Le régime des inéligibilités temporaires

Il est interdit aux personnes qui ont été en charge de certaines responsabilités, un an (ou 3 ans) avant le scrutin, de se porter candidat pour être parlementaire, conseiller régional, général ou municipal. Parmi ces responsabilités, figurent celles de préfet, sous-préfet, directeur de préfecture, recteur d’académie, inspecteur du travail, magistrat,… et des dizaines d’autres.

Les cumuls autorisés ou non interdits

• Ministre et élu local même si certains gouvernements ont instauré de fait une interdiction de cette pratique (gouvernements Jospin en 1997, Raffarin en 2002 et de Villepin en 2005)
• Ministre et président de conseil régional, président de conseil exécutif de Corse, président de conseil général, maire et maire d’arrondissement ;
• Les cumuls nés de l’intercommunalité.

Au 1er janvier 2010, la France comptait 14795 établissements publics de coopération intercommunale (EPCI : métropoles, communautés urbaines, communautés d’agglomérations, communautés de communes). En 2008, 86% des présidents d’EPCI exerçaient au moins un autre mandat électif (hors mandat de conseiller municipal).

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Le cumul des mandats est souvent considéré comme une exception française (une de plus) ; il s’agirait d’une tradition née lors de la Monarchie de juillet (1830-1848), période au cours de laquelle de nombreux Pairs de France sont aussi devenus préfets.

Il est bien plus rare dans les autres pays européens parce qu’il est souvent plus encadré par la législation et parce que certains des États interdisent le cumul des indemnités (comme l’Espagne).

Le débat sur les avantages et les limites du cumul des mandats est loin d’être clos puisqu’aucune étude sérieuse n’est venue

• confirmer que le cumul des mandats donnerait à l’élu une meilleure connaissance du terrain ;
• vérifier la corrélation entre le cumul des mandats et l’absentéisme parlementaire (il existe même des contre-exemples comme celui de Jean Arthuis) ;
• étayer la menace de conflits d’intérêts.

Le seul constat (presque indiscutable) est que le cumul des mandats constitue un obstacle au renouvellement de la classe politique… surtout quand on sait que les parlementaires âgés de plus de 60 ans représentent 40% des députés et plus de 69% des sénateurs.

On ne peut occulter non plus le fait que, derrière la question du cumul des mandats, il y a celle du cumul des indemnités. Pour les parlementaires, en vertu de la règle de l’écrêtement, l’indemnité cumulée ne peut dépasser une fois et demie le montant de l’indemnité parlementaire. Dans les autres cas, le cumul des indemnités est bien supérieur.

Et que deviendrait un élu quand ses électeurs ne lui renouvellent pas leur confiance s’il ne disposait pas d’au moins un autre mandat ? Question sotte ; il irait s’inscrire au Pôle Emploi (comme vous et moi).

On l’aura compris, la législation actuelle a toute l’apparence d’un gigantesque millefeuille, avec des absences d’interdiction formelle (tout ce qui n’est pas interdit est autorisé), des exceptions nées de l’histoire (en Alsace, Moselle, Guyane, Polynésie française et dans les îles Wallis-et-Futuna) et des règles dont la complexité ne semble être appréhendée correctement que par les élus eux-mêmes.

Est-il nécessaire d’ajouter que ceux qui élaborent des propositions de loi et ceux qui votent les lois sont tous directement et personnellement impliqués ? On peut aussi imaginer que chacun des élus, prenne l’engagement, en son âme et conscience (et indépendamment de l’état de la législation) de ne pas cumuler les mandats et fonctions mais il faut reconnaître que rien n’est fait pour l’inciter à choisir cette voie.

Si un sujet génère une telle activité législative et parlementaire et suscite tant de débats dans l’opinion, c’est qu’on ne peut le réduire à un simple slogan de campagne.

La morale de ce billet est que, peu importe que l’on soit personnellement pour ou contre le non cumul des mandats, peu importe que l’on ait compris toutes les subtilités des interdictions et des incompatibilités.

Ce qu’il faut admettre, c’est que, derrière chaque idée, il y a un dossier infiniment complexe doté de multiples ramifications et nécessitant des études complémentaires.

Serait-ce trop demander que l’on s’adressât (un peu, de temps en temps, et pas seulement en période électorale) à notre intelligence ?