Régulation des activités bancaires : encore une occasion manquée

Vendredi, les médias ont commenté ce projet de loi sur la base des éléments fournis au Conseil des ministres. Le texte du projet de loi ayant été publié sur le site de l’Assemblée nationale vendredi à l’heure du thé, on peut penser que de nombreux journalistes avaient déjà rangé leur ordinateur et s’apprêtaient à partir pour un week-end prolongé. Comme il n’est pas interdit de rompre la trêve des confiseurs, penchons-nous sur certaines des mesures visant à « protéger le consommateur bancaire » prévues par ce texte.

Publication initiale le 23/12/2012 – Dernière modification le 20/02/2013

Rappelons qu’en juin dernier, deux sénatrices, Muguette DINI et Anne-Marie ESCOFFIER, avaient publié un rapport (que nous évoquions ici) sur l’application de la loi du 1^er juillet 2010 dite « Loi Lagarde ». Ce document mentionnait 20 propositions de nature à préciser et améliorer la législation existante. Cette publication avait d’ailleurs été suivie en août 2012 du dépôt d’une proposition de loi (proposition de loi qui ne sera pas débattue du fait de la publication du projet de loi porté par le Ministre de l’économie et des finances).

Parmi les thèmes de ce projet de loi qui concernent l’emprunteur / consommateur bancaire, on peut citer :

Les commissions d’intervention / frais de forçage

L’étude d’impact rappelle que seuls sont réglementés les frais perçus par les banques en cas d’incidents de paiement.
— Pour le rejet d’un chèque, voir les articles L131-73 et D131-25 du code monétaire et financier.
— Pour les autres incidents de paiement, voir les articles L133-26 et D133-6 du code monétaire et financier.

Les commissions d’intervention (dont la désignation peut varier d’un établissement à l’autre) sont issues de la pratique bancaire et sont censées rémunérer l’analyse que fait la banque à chaque fois qu’elle doit décider du sort d’un paiement à honorer sur un compte bancaire qui ne présente pas la provision suffisante.

Rien dans la législation actuelle ne prévoit cette facturation et rien ne la limite. Chaque établissement, dans le cadre de ses procédures internes, décide du montant et du nombre de commissions maximum qui peuvent être portés quotidiennement ou mensuellement au débit d’un compte.

Alerté notamment par les associations de consommateurs sur le poids de ces commissions dans le budget des usagers bancaires, le gouvernement ne souhaite pas néanmoins mettre en place un plafonnement général qui « conduirait les banques à rejeter davantage les chèques et prélèvements, ce qui serait plus coûteux in fine pour les consommateurs ».

Le projet de loi (article 17) propose donc un plafonnement « pour les clients en situation de fragilité eu égard, notamment, au montant de leurs ressources » ; ce plafond devant être fixé par un décret en conseil d’État.

Personne ne sait aujourd’hui si le montant des ressources permettant de bénéficier d’un plafonnement de ces commissions serait celui retenu pour bénéficier de la CMU-C (soit 7 934 € par an pour une personne seule) ou s’il suffirait de disposer d’un revenu fiscal de référence (avant imputation des différents crédits d’impôts) inférieur à une certaine somme. On peut aussi se demander quels seront les revenus pris en compte (ceux de l’année N-1, ceux de l’année N-2,…) et comment seront traités les foyers fiscaux dont la composition a été modifiée récemment (mariage / conclusion d’un PACS / divorce /…).

Personne ne sait non plus comment ce plafond sera établi, notamment dans le cas où les cotitulaires du compte bancaire n’appartiennent pas au même foyer fiscal. Sera-t-il établi pour la totalité des comptes bancaires du titulaire ou bien pour chacun de ses comptes ?

Il y a là de quoi ouvrir un grand débat… qui ne sera pas parlementaire puisque ce plafond sera fixé par le pouvoir réglementaire.

Ajoutons que cette disposition ne dit pas expressément qu’elle ne s’applique qu’aux particuliers. En conséquence, si elle est adoptée en l’état, il faudra s’interroger sur les caractéristiques des clients entreprises « en situation de fragilité eu égard, notamment, au montant de leurs ressources ». Nous savons tous que l’imprécision législative et réglementaire est à l’origine de la croissance du nombre de procédures judiciaires.

En résumé : les banques pourront continuer de facturer des commissions d’intervention comme bon leur semble (et quand bien même elles auraient facturé pour le même incident des frais de rejet) ; seuls « les plus fragiles » seraient (un peu) protégés.

L’assurance emprunteur

Il est d’usage de dire que la « Loi Lagarde » a permis aux emprunteurs de souscrire une assurance autre que celle proposée par le prêteur. Le texte de 2010 et ses décrets d’application ne semblent pas suffisamment précis pour offrir à tous les emprunteurs un choix éclairé sur l’assurance de leur prêt.

Rappelons par ailleurs que l’article L312-9 du code de la consommation prévoit notamment que Le prêteur ne peut pas refuser en garantie un autre contrat d’assurance dès lors que ce contrat présente un niveau de garantie équivalent au contrat d’assurance de groupe qu’il propose. Toute décision de refus doit être motivée.
Le prêteur ne peut pas modifier les conditions de taux du prêt prévues dans l’offre définie à l’article L. 312-7, que celui-ci soit fixe ou variable, en contrepartie de son acceptation en garantie d’un contrat d’assurance autre que le contrat d’assurance de groupe qu’il propose.

Le projet de loi propose donc (dans son article 18) de clarifier le coût de cette assurance. Il supprime également
— les frais de délégation (dépenses engagées par la banque pour communiquer avec la compagnie d’assurance externe choisie par l’emprunteur)
— ainsi que les frais d’étude (étude effectuée par la banque afin de vérifier que les garanties du contrat de la compagnie d’assurance externe sont équivalentes à celles mentionnées dans le contrat proposé par la banque).

Si la loi impose que certains frais exposés par les banques ne pourront plus être répercutés directement sur l’emprunteur, il faudra que les banques imaginent un autre moyen de les facturer (et nous leur faisons confiance sur ce point).

Le projet de loi ne répond aucunement aux difficultés pratiques que rencontrent les emprunteurs souhaitant bénéficier d’une assurance déléguée.
À l’attention de ceux qui ne sont pas habitués à solliciter un prêt, je me permets de rappeler la délicate situation dans laquelle se trouve l’emprunteur immobilier (par exemple, car la problématique est presque la même pour un prêt à la consommation) qui a fait le choix de l’assurance déléguée.

Cas 1 – L’emprunteur a reçu une offre de prêt émise par sa banque ; ladite offre contient une proposition d’assurance qui porte sur un contrat-groupe proposé par la banque. Dans le cas où l’emprunteur a, en parallèle, recueilli l’acceptation d’une autre compagnie d’assurance, il va demander à sa banque d’émettre une nouvelle offre (puisque la législation actuelle ne permet pas de faire autrement) intégrant les données de cette assurance déléguée.
En pratique, l’émission d’une offre de prêt immobilier demande (selon les réseaux bancaires) le respect d’un délai qui peut varier de quelques jours… et quelques semaines. Autant dire que l’emprunteur qui est tenu par le délai très court de son compromis de vente renoncera à cette nouvelle offre et sera contraint d’opter pour l’assurance-groupe.
Si l’emprunteur peut patienter, il attendra l’émission d’une nouvelle offre (intégrant l’assurance déléguée) qui ne sera peut-être pas émise au même taux ni aux mêmes conditions que la première car les conditions du marché auront changé.
Comment l’emprunteur pourra s’assurer que les modifications de taux et de conditions intervenues dans la seconde offre ne résultent pas de la présence d’une assurance déléguée ?

Cas 2 – L’emprunteur immobilier bénéficie d’un accord émanant d’une compagnie d’assurance et il demande à sa banque d’émettre une offre de prêt intégrant cette couverture. Si la banque émet l’offre de prêt conformément aux souhaits de l’emprunteur, comment ledit emprunteur peut-il s’assurer que le taux du prêt ne varie pas en fonction du choix fait sur la compagnie d’assurance ? Il n’a en effet pas les moyens de comparer une offre comprenant une assurance-groupe avec une offre comprenant une assurance déléguée.

En résumé : l’emprunteur ne dispose jamais des moyens objectifs de comparer deux offres de prêt concernant la même opération mais intégrant une fois une assurance-groupe et l’autre fois une assurance déléguée. Le projet de loi ne modifie en rien cette situation. Si on voulait vraiment agir sur cette question, c’est tout le dispositif de l’émission de l’offre qu’il faudrait étudier.

Surendettement / accélérer la procédure

La législation actuelle oblige la commission de surendettement à passer par une phase de négociation amiable avec les créanciers afin d’établir un plan d’apurement. Dans certains cas, cette phase (qui peut durer de 3 à 9 mois) est vouée à l’échec du fait de la situation du débiteur et/ou de la position adoptée par les créanciers.

Le projet de loi propose donc (dans son article 22) que la commission puisse, si la situation le justifie, imposer des mesures (ou recommander au juge des mesures) sans passer par la phase de négociation amiable.

Ce raccourcissement de la durée de la procédure permettrait de réaliser des économies de l’ordre de plusieurs millions d’euros pour l’État du fait de la réduction de la charge de travail des collaborateurs de la Banque de France qui traitent les dossiers de surendettement.
Il s’agit là de l’une des propositions formulées par le rapport DINI.

Surendettement / état des créances au jour de la recevabilité du dossier

Dans son article 22, le projet de loi prévoit que l’état des créances devra être arrêté au jour de la recevabilité du dossier sans que les créances puissent générer des intérêts entre la date de recevabilité et la mise en place du plan.

Cette disposition avait été proposée par le rapport parlementaire publié l’été dernier. Elle évite ainsi aux surendettés recevables d’avoir à régler des sommes non intégrées dans le plan d’apurement.

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Il faudrait être extrêmement complaisant pour affirmer que ce texte constitue une révolution dans la protection du consommateur bancaire. Hormis les mesures de simplification/rationalisation proposées en matière de surendettement, il serait présomptueux de prétendre que notre quotidien d’usager bancaire va être modifié puisque les « questions qui fâchent » n’ont pas été abordées (à commencer par le parcours du combattant de l’emprunteur qui souhaite bénéficier d’une assurance déléguée).

Pourtant, les 20 propositions élaborées l’été dernier par Mesdames DINI et ESCOFFIER constituaient une base de travail sérieuse et réaliste, qui auraient pu donner lieu à un projet de loi répondant à certaines des attentes des « consommateurs bancaires ».
Il n’y a plus qu’à espérer que les parlementaires amendent ce texte. Je vous invite d’ailleurs à écrire aux vôtres en leur communiquant l’adresse de ce billet.

Il y a des jours où on se demande à quoi servent tous ces rapports parlementaires (pour la majorité d’entre eux très bien documentés) si personne ne les étudie (à part moi et quelques chercheurs ?) et si personne n’en tire des leçons pour faire des propositions (élaborer des projets de lois) en adéquation avec les vraies difficultés rencontrées par les usagers que nous sommes.

Dans ce domaine (comme dans beaucoup d’autres), on a décidé de ménager la chèvre et le chou… au risque d’affamer la chèvre et de laisser pourrir le chou.

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20/02/2013 – Projet de loi de séparation et de régulation des activités bancaires, adopté en 1^ère lecture par l’Assemblée nationale le 19 février 2013 (voir article 17 sur les commissions d’intervention). À transmettre au Sénat.

 

 

NB – Pour ceux qui chercheraient l’indispensable étude d’impact, je précise qu’elle ne fait pas l’objet d’un document séparé ; elle a été enregistrée à la suite du texte du projet de loi.