Les femmes et les hommes politiques ont pour habitude de s’envoyer à la figure la dette de notre État, s’accusant les uns les autres de l’avoir créée, augmentée, intentionnellement dissimulée,…
Et pourtant, à la dette bien réelle, s’ajoute une dette potentielle qui ne fait pas la une des médias. Avez-vous entendu parler des engagements hors bilan de l’État, dont le montant est autrement plus colossal que celui de la dette ?
Serait-ce parce que vous êtes des citoyens et contribuables « ordinaires » que vous ne seriez pas en mesure de comprendre la nature de ces engagements ? Faisons ensemble le pari contraire.
Publication initiale le 28/06/2013
Les experts en comptabilité et en analyse financière ne manqueront pas de souligner certains de mes raccourcis mais ils comprendront aisément que, si l’on souhaite s’adresser au plus grand nombre, il faut nécessairement schématiser.
Qu’est-ce qu’un bilan ? De manière très synthétique, on peut dire qu’il s’agit d’une image, à un instant T, du patrimoine d’une personne. Qu’il s’agisse d’un particulier ou d’une entreprise, le principe du « je possède / je dois » est le même.
Si je devais établir le mien (par exemple) au 31 décembre 2012, je pourrais inscrire :
- à l’actif (je possède) : ma résidence principale, une voiture et un compte d’épargne.
- au passif (je dois) : un encours de prêt immobilier et un petit découvert bancaire.
Mais je ne dois pas perdre de vue que j’ai souscrit certains engagements qui, bien qu’ils ne représentent pas des dettes à proprement parler (donc ne figurant pas à mon bilan), peuvent avoir une incidence sur l’équilibre futur de mes finances.
Je me suis tout d’abord portée caution pour ma petite sœur quand elle a signé un bail pour son logement. Elle dispose pourtant de ressources suffisantes pour régler son loyer mais le bailleur a exigé ma garantie compte tenu du fait qu’elle n’a que 25 ans et peu d’ancienneté dans son emploi.
Mon frère aîné est entrepreneur. Quand il a eu besoin de financer une camionnette en crédit-bail, j’ai cautionné les engagements de son entreprise car celle-ci était de création récente et le banquier semblait un peu réticent à accepter le dossier.
Je vous laisse imaginer la désastreuse situation qui serait la mienne si ma sœur et mon frère étaient défaillants en même temps…
En France, il n’existe pas aujourd’hui de fichier des engagements de caution souscrits par les personnes physiques, et le registre national des crédits imaginé par Benoît Hamon n’y changera rien. Il s’agit pourtant d’une demande ancienne des notaires.
Il n’est pas rare, qu’après la clôture des opérations de succession, le bénéficiaire d’un cautionnement agisse à l’encontre des héritiers. Si lesdits héritiers avaient pu connaître l’existence de ce cautionnement, ils auraient peut-être renoncé à la succession. Mais c’est une autre histoire…
L’objectif n’était pas de vous présenter ma famille mais de vous montrer que le bilan ne laisse apparaître qu’une partie des engagements d’une personne.
C’est la raison pour laquelle toutes les entreprises qui ont obligation de produire un bilan doivent également établir une liste de leurs engagements hors bilan (qui peuvent être des garanties émises ou des garanties reçues). C’est ce que certains appellent une comptabilité en droits constatés.
Pour l’immense majorité des entreprises, ce type d’engagement est un accessoire de l’activité (quand il s’agit de garantir un prêt souscrit par une filiale, par exemple) mais d’autres ont fait de l’émission de ces engagements leur objet social (je pense aux banques ou aux sociétés de cautionnement mutuel).
Pour l’État, les obligations sont de même type (avec des particularités, bien sûr) ; il doit, lui aussi, établir la liste de ses engagements hors bilan.
Ses engagements émis s’élevaient fin 2012 à 3 091 milliards d’euros, soit 152% de notre PIB et bien plus que le total de la dette de l’État (1 859 milliards d’euros).
Nous n’évoquerons pas les engagements reçus car il semblerait que la Cour des comptes manque d’informations chiffrées à leur sujet.
Le montant de ces engagements a presque doublé en cinq ans sans toutefois générer une augmentation des dépenses budgétaires car il s’agit d’obligations éventuelles (qui ne sont pas mises en œuvre systématiquement) à des échéances parfois très lointaines.
Plus de la moitié de cet encours est constitué par des engagements de retraite portés par l’État (1 679 milliards d’euros) alors que les droits à la retraite des agents actifs seront normalement couverts par la perception de cotisations.
D’autres engagements relèvent plutôt d’une nature systémique. C’est le cas de la garantie aux dépôts de l’épargne réglementée (livret A, livret bleu, livret de développement durable, livret d’épargne populaire) dont l’encours est passé de 165 milliards d’euros fin 2006 à 394,4 milliards d’euros fin 2012.
Le risque d’appel en garantie que supporte l’État au titre de cet engagement reste faible. Rappelons en effet que le fonds de garantie des dépôts est appelé, avant l’État, à se substituer à un établissement de crédit qui ne pourrait pas honorer ses engagements à l’égard d’épargnants ayant souscrit des produits d’épargne réglementée.
Pour simplifier : si votre banque mettait la clé sous la porte et s’avérait incapable de vous restituer le solde de votre livret A (par exemple), le fonds de garantie des dépôts devrait vous rembourser. Si ce dernier était défaillant, cette dette pèserait sur l’État.
On peut également signaler les engagements de l’État pris au titre du soutien au commerce extérieur et des garanties à l’export gérées par la COFACE (assurance-crédit, assurance-prospection, garantie de change, garantie du risque économique,…) pour 83,8 milliards d’euros fin 2012.
Dans le cadre de sa mission de régulateur économique et social, l’État intervient pour garantir des emprunts souscrits par des entités publiques ou privées (sociétés, organismes bancaires, collectivités ou établissements publics) à hauteur de 163 milliards d’euros fin 2012.
Il existe ainsi une garantie en faveur de la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS) dans le cadre des prêts consentis pour la construction, l’acquisition ou l’amélioration d’immeubles destinés à l’accession sociale à la propriété.
N’oublions pas qu’en cas de défaillance d’un bénéficiaire de prêt à taux zéro, il faut bien que la banque qui a consenti le prêt soit remboursée… par l’État.
Bénéficient également de la garantie de l’État :
- Dexia dans la limite de près de 70 milliards d’euros ;
- Le Crédit immobilier de France pour 28 milliards d’euros ;
- La Banque PSA Finance, filiale de Peugeot pour 7 milliards d’euros ;
- Et bien d’autres entreprises.
Le détail de ces engagements hors bilan apparaît dans les documents budgétaires depuis 2006. Comme dans beaucoup de domaines, plus les engagements sont récents, plus ils sont détaillés.
La Cour des comptes rappelle qu’ils sont « un facteur d’appréciation de la crédibilité de la trajectoire budgétaire de l’État et de sa capacité à rembourser les dettes. S’il n’existe pas de limite en théorie à leur enveloppe globale, il appartient aux pouvoirs publics de s’assurer que leur niveau n’entame pas la crédibilité de la signature de l’État ».
Si l’État s’est doté d’une comptabilité en droits constatés, ce n’est pas encore le cas des collectivités territoriales puisque les données présentées par l’INSEE au format de la comptabilité nationale, ne font apparaître aucune information relative au hors bilan. Il en va de même pour le régime général de sécurité sociale.
Le contrôle parlementaire s’exerce sur ces engagements mais la Cour des comptes souligne que seules les garanties nouvelles donnent lieu à une autorisation législative et préconise que soit présentée une description plus fine du stock des encours de garanties et des risques qu’elles supposent. Mais cette tache reste difficile à réaliser pour de multiples raisons :
- Ces engagement hors bilan ont des supports juridiques très variés (traités / accords internationaux, lois de finances, lois ordinaires, décrets, arrêtés,…) ;
- La frontière entre les engagements hors bilan et les provisions pour risques et charges comptabilisées au passif se révèle parfois ténue ;
- Leur suivi incombe parfois à plusieurs administrations qui ont des difficultés à coordonner leurs actions et leurs outils ;
- L’absence de système d’information partagé qui permettrait un traitement unifié de ces engagements et de leur suivi.
Pour ceux qui penseraient que c’est toujours mieux ailleurs, il est utile de préciser que notre pays est le seul à disposer d’une comptabilité en droits constatés. Les autres pays utilisent des normes de comptabilisation locales trop hétérogènes pour permettre des comparaisons.
La Cour des comptes considère d’ailleurs que les données publiées sur les engagements de l’État français sont qu’une qualité « supérieure à celle que l’on observe dans la plupart des États européens et s’avère comparable à celle publiée par les États du monde les plus en pointe en matière de transparence comptable et financière ».
Les rapporteurs du Palais d’Orsay sont habituellement si avares d’éloges sur la gestion de l’argent public qu’il convient de remarquer celui-ci.
Pour ceux qui m’auraient suivie jusqu’ici et qui souhaiteraient en savoir plus sur cette question, je conseille la lecture attentive de ce rapport d’information (mai 2013) rédigé par Jean-Claude FRÉCON, sénateur.